9月18日，国家发改委等八部委对外发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号，下称“2057号文”），这份早于2017年11月29日已经做出但现在才姗姗来迟的2057号文，对混改试点中出现的国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司混改、试点联动、财税支持、工资总额、军工审查程序等九大问题给出了答案。

阳光所高级合伙人、长期服务国企改革的朱昌明律师认为：2057号文与之前颁布的其他国企改革文件不同，2057号文不是一个顶层设计文件，而是解决国企混改问题的操作手册；2057号文坚持问题导向，面对问题和困难不遮掩、不回避，所提出的九条国企混改配套政策，可谓对症下药；2057号文体现了国家深入推动国企混改的决心，不仅为国企混改的全面启动创造政策落地条件，也是国企混改从试点到全面启动的重要信号。

2057号文对国企混改会带来哪些影响？今天，朱昌明律师给大家解读这篇不同以往的政策文件。

自2016年起，国家发改委、国务院国资委已推出三批混合所有制改革试点，第一批9家，第二批10家，第三批31家，涵盖了央企和地方国企，实现了电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大重要领域全覆盖，并取得显著改革成效。在上述试点推进过程中，试点企业遇到很多共性的具体问题，诸如国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司层面混改、财税支持政策、工资总额等，缺乏配套政策或需要进一步厘清细节，如果不及时加以解决，势必将削弱试点效果和影响国企混改的深入开展。

国务院国有企业改革领导小组高度重视国企混改试点中存在问题，经国有企业改革领导小组办公室积极协调国家发改委等八部委，出台了2057号文，不仅可有效解决当前混改遇到的问题和困难，还释放了坚决推进国企改革的强烈信号，表明国家将以混改试点为引领，进一步发挥试点作用，以点带面推动国企全面混改。可以预见，2019年将是国企混改全面推动的一年，下一步，将会有一批更具体的配套政策文件出来。

文/阳光时代律师事务所公司与投融资业务部 朱昌明

毋庸讳言，国企混改试点中积累不少问题亟待解决，2057号文正视了现行政策的空白之处，对试点问题进行了回应，提出了解决问题的思路。但是，2057号文并不仅仅针对试点企业，为了“更加卓有成效地推动混合所有制改革“，2057号文对关键性、共性混改政策指出了方向，诸如：“为有效指导混合所有制企业员工持股工作，有关部门要抓紧研究制定重要领域混合所有制企业开展员工持股试点的意见”；“积极探索中央企业集团公司层面开展混合所有制改革的可行路径”、“积极支持各地省属国有企业集团公司开展混合所有制改革”；“要进一步加强混合所有制改革试点与其他国有企业改革试点之间的联动”。上述政策分别在员工持股、集团公司层面混改、国企综合改革等方面进行了安排。

（一）国有资产定价的免责容错机制

2057号文充分认识到国有非上市公司交易相关定价制度存在的问题，提出要需进一步完善国有资产定价机制，要加快研究修订《国有资产评估管理办法》，严格规范国有资产评估程序、细化评估方式、强化监管和法律责任追究、强化违法失信联合惩戒，有效防止国有资产流失。

明律师解读：免责容错机制的导向意义重大，这对于由于市场波动、行业变化等各种不确定因素导致企业资产前后发生重大变化而担心被追责的国企领导而言，是一个重要的政策信号，即只要混改过程中国有资产评估程序和方式符合规定，无论以后资产价值发生什么变化都不追溯既往，免除企业决策者后顾之忧。

2057号文首次提出建立免责容错机制，即“对于按规定程序和方式评估交易的国有资产，建立免责容错机制，鼓励国有企业推动混合所有制改革”。

（二）处理职工劳动关系接地气

2057号文要求混改试点企业严格按照《劳动合同法》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）涉及职工劳动关系调整的相关规定，依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，确保职工队伍稳定。

2057号文细化了国企混改时职工劳动关系的处理原则：“职工劳动合同未到期的应当依法继续履行，可按有关规定与职工变更劳动合同，改制前后职工的工作年限应合并计算”；“企业依法与职工解除劳动合同的，应当支付经济补偿”；“混合所有制改革企业要形成市场化劳动用工制度，实现员工能进能出”。

明律师解读：国企混改的前提是职工队伍稳定，国企混改不仅要严格履行职工民主程序，更要依法妥善解决混改涉及的职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题。2057号文关于国企混改时职工劳动关系的处理原则很接地气：劳动合同依法继续履行，可以变更劳动合同（如果变更劳动合同有障碍或影响职工队伍稳定，当然也可以不变更劳动合同），国企不能因为混改原因与职工解除劳动合同（除非解除劳动合同的法定情形，此时国企应当支付经济补偿金）。

（三）正视国企土地权属瑕疵

由于历史原因，部分国企土地资产因权属瑕疵而不能满足目前依法确权、权属清晰的要求，如果按现有规定办理，混改企业将存在确权困难、程序繁琐、审批时间长等问题，严重影响混改进程。因此，2057号文要求有关部门要研究加强国有土地资产处置管理工作，解决国有土地授权经营、作价出资（入股）等历史遗留问题。2057号文尤其针对国企存在历史上获得划拨国有土地证照不全、证实不符、权属不清、土地分割等问题，要求国企要加强内部管理、抓紧解决，各地要进一步优化简化相关审批程序，为解决混改中的土地处置和变更登记提供便利。

明律师解读：土地是国企混改中现有或能够注入的重要资产，其产权是否清晰将是决定国企混改成功和吸引投资者的关键。同时，土地也是混改中敏感问题，划拨土地和出让土地的价值相差悬殊，如果不加以规范，很容易导致国有资产流失。2057号文提出解决土地处置和变更登记问题的两个方向，即国企内部要加强管理、抓紧解决土地历史问题，各地土地主管部门要进一步优化简化相关审批程序。当然，上述两个方向如何具体落地，还需要出台进一步配套政策。

（四）军工企业混改有望加速

2057号文还对军工企业混改作了新安排，既有的关于军工企业国有股权控制类别界定的政策规定，已不适应军民融合发展的需要。2057号文要求有关部门抓紧对军工企业国有控股类别相关规定进行修订。类别修订完成前，确属混改需要突破相关比例规定的，允许符合条件的企业一事一议方式报国防科工局等军工企业混合所有制改革相关主管部门研究办理。

明律师解读：2057号文对军工企业混改进行松绑，军工企业混改有望加速，其混改将不受现有军工企业国有控股比例规定限制，允许军工企业按照一事一议方式报国防科工局研究办理。

（一）员工持股模式逐渐成熟

国企员工持股既是混改的重要组成部分，也是一个非常敏感的问题。2057号文总结了混合所有制企业员工持股试点的经验，提出“坚持依法合规、公开透明、立足增量、不动存量、同股同价、现金入股、以岗定股、动态调整等原则，积极推进混合所有制改革试点企业员工持股，有效实现企业与员工利益和风险绑定，强化内部激励，完善公司治理”。

2057号文还明确“试点企业数量不受《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）规定的数量限制”，并要求有关部门要抓紧研究制定重要领域混合所有制企业开展员工持股试点的意见。

明律师解读：与《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》相比，2057号文对国企员工持股的态度发生微妙变化：

1. 从“确保试点工作规范有序开展”、“成熟一户开展一户”变为“积极推进混合所有制改革试点企业员工持股”。

2.从“坚持增量引入”变为“立足增量、不动存量”。

3.从“坚持严控范围”、“限制试点数量”变为“试点企业数量不受《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）规定的数量限制”，即突破了各省选择5-10户企业、央企所属子企业选择10户企业试点数量的限制。

4.从“员工入股应主要以货币出资”、“员工以科技成果出资入股”变为“现金入股”。

深入解读2057号文关于员工持股的政策，不难看出国企员工持股已经形成较为成熟的目标和模式，所谓目标就是“有效实现企业与员工利益和风险绑定、强化内部激励和完善公司治理”，所谓模式就是“同股同价、现金入股、以岗定股、动态调整”的模式。明律师认为，上述目标和模式是国企员工持股试点经验的提升和总结，尤其是“以岗定股、动态调整”的持股理念，突破传统持股框架，适合现阶段国企混改的需要，可以有效激励国企员工。

（二）集团公司层面混改有望扩容

根据2057号文，集团公司层面开展混合所有制改革，既符合中央要求和改革方向，也是实现具有全球竞争力的世界一流企业的重要途径。2057号文要求“积极探索中央企业集团公司层面开展混合所有制改革的可行路径”，“鼓励探索解决集团层面混合所有制改革后国有股由谁持有等现实问题的可行路径”，“积极支持各地省属国有企业集团公司开展混合所有制改革”。

明律师解读：相比于子企业混改，集团公司层面混改屈指可数。迄今，央企集团公司层面混改只有中国联通、上海贝尔和华录集团3家。明律师认为，如果只有子企业混改而集团公司层面还是老机制，子企业的混改效果很难保证。反之，如果集团公司层面实施混改，其所属子企业混改或形成市场化机制是水到渠成的事。2057号文对集团公司层面混改高度重视，认为做好集团公司层面混改是“实现具有全球竞争力的世界一流企业的重要途径”，因此集团公司层面混改有望扩容。从集团公司现有股权结构来看，国资委往往是集团公司的直接股东，因此集团公司层面混改首先需要解决国有股由谁持有等现实问题，未来可能会由国有资本投资运营公司来代替国资委持有集团公司国有股。

（三）试点联动形成改革合力

2057号文提出，国企混改、落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题等各项国企改革试点核心任务关联性较高，加强各项试点联动，可以有效协同攻坚，发挥政策合力。因此，2057号文要求进一步加强混改试点与其他国企改革试点之间的联动。对于纳入混改试点的企业，符合条件的，可以同步申请开展其他国企改革试点。

明律师解读：只有股权结构多元化而没有转换经营机制不是真正的混改，混改也不是灵丹妙药、一混就灵。国企混改，必然涉及完善公司治理、转换经营机制等问题，只有实现国企改革试点联动，形成改革合力，才能真正改变“头痛医头、脚痛医脚”的局限性。因此，只有把国企混改与其他改革试点联动起来，推行国企综合改革，改革总体效应才能较好体现，才能创造国企改革新局面，为实现国企改革全面胜利打开突破口。

（四）用足财税支持政策

2057号文罗列了国企混改涉及的财税政策：企业符合税法规定条件的股权（资产）收购、合并、分立、债务重组、债转股等重组行为，可按税法规定享受企业所得税递延纳税优惠政策；企业以非货币性资产投资，可按规定享受5年内分期缴纳企业所得税政策；企业符合税法规定条件的债权损失可按规定在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；在企业重组过程中，企业通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力，一并转让给其他单位和个人，其中涉及的货物、不动产、土地使用权转让行为，符合规定的，不征收增值税；企业重组改制涉及的土地增值税、契税、印花税，符合规定的，可享受相关优惠政策。

明律师解读：2057号文支持国企混改税收筹划，态度鲜明地要求“有关混合所有制改革企业要科学设计改革路径，最大程度用足用好现有国家对企业改制重组的税收优惠政策”，这一条很实在、接地气，国企可以理直气壮做好混改税收筹划方案并实施落地了。

2057号文重视建立健全与混合所有制企业相适应的市场化薪酬机制，支持符合条件的混改试点企业实行更加灵活的工资总额管理制度。2057号文对于集团层面混改试点企业，要求比照落实董事会职权试点相关政策，实行工资总额备案制。2057号文鼓励集团公司对下属混改试点企业采取差异化工资总额管理方式，充分激发企业内生活力。

明律师解读：不进行工资总额管理制度改革的国企混改，就是耍流氓。2057号文要求“有关部门要加快研究制订改革国有企业工资决定机制的意见”，支持符合条件的混改试点企业实行更加灵活的工资总额管理制度，再结合 2018年5月25日国务院印发的《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号），明律师认为，在这一事关职工切身利益的问题上，2057号文明确了市场化薪酬机制、更加灵活的工资总额管理制度的导向，企业将建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，工资总额管理对于混改国企的束缚将逐步减轻。此外，2057号文对集团公司层面混改的国企提出了工资总额“备案制”，给了混改企业薪酬管理更多自主权。（诸永林供稿，周志刚编辑）