1. 中央层面法律依据

国家财政部最早于2004年曾发文《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，提出“要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库，增加政府非税收入。”可以理解当时中央在探索增加各地政府财政收入方面提出了政策依据。2016年财政部在正式颁布实施的《政府非税收入管理办法》中梳理名列了十二类政府非税收入，其中明确了包括“特许经营收入”。

2. 地方层面法律依据

(1) 各地方省级政府对特许经营费相关的规定，如《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》第五条规定：国有资源有偿使用收入包括……（五）政府投资建设公共设施的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权有偿使用取得的收入；又如《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》第九条规定国有资源有偿使用收入包括下列内容：4.政府投资建设的各类公共设施的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等对外开展有偿使用取得的收入；《河南省政府非税收入管理条例》第四十五条规定将特许经营权收入明确列为国有资源有偿使用收入；类似规定还有江西省、海南省、浙江省等。

(2) 各地方市级政府对特许经营费相关的规定，如《成都市人民政府特许经营权管理办法》第十九条规定：特许经营者应当按照《特许经营合同》的约定按时足额支付特许经营权出让金。特许经营权出让金属于政府非税收入，纳入同级财政预算，实行收支两条线管理，并接受审计监督。又如《玉溪市特许经营权管理暂行办法》第十四条规定特许经营权的出让方案应当包括特许经营权的出让金。

综上可以看出，虽然《政府非税收入管理办法》中并未对“特许经营收入”作出明确指向包含“特许经营权出让金”或“特许经营费”，但从立法目的、原政策文件依据以及政府亟待扩大财政收入支持城市基建的发展方向来看，收取特许经营费并不违反上述规定，其性质上应当属于政府非税收入，相当于特许经营权出让金。

根据《政府非税收入管理办法》第九条规定：“设立和征收非税收入，应当依据法律、法规的规定或者按下列管理权限予以批准：……（三）国有资源有偿使用收入、特许经营收入按照国务院和省级人民政府及其财政部门的规定设立和征收。……”可以看出，特许经营费的设置至少应当由省级政府及其财政部门根据本省情况作出专门规定，如果确属将收费设置权限下放至市、县级政府的，也应当在省级政府文件中作出明确授权，否则基层政府在授予特许经营权招标过程中擅自设置收取特许经营费属于超出权限，其收费性质上应属于无效行政行为。

《全面推进依法行政实施纲要》在“依法行政的基本要求”中明确指出：合理行政。即要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。……所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。可以看出，政府在实施行政行为的过程中不仅要符合“合法性”原则，还要同时符合“合理性”原则，是否应当设置收取特许经营费以及金额如何界定，应当根据当地的发展情况和经济水平来综合考量，特许经营费是附加于企业之上的义务，如果只为了增加财政收入而设置不合理的费用，可能会导致企业无法负担过重的资金压力最终成本还是转移到用户身上。

各地方政府可以参照《国务院工作规则》关于科学民主决策的要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度，兼顾特许经营费设置的合法性和合理性。对于企业而言，如面临违法收取特许经营费的情形，可以依照《政府非税收入管理办法》的规定进行监督和举报，也可以通过行政诉讼的途径维护自身合法权益。